Nach Syngenta und ChemChina, nach Dow und DuPont fallen jetzt auch noch die Schranken für Bayer und Monsanto. Die EU-Kommission hat die Fusion genehmigt. Aus sieben großen Konzernen, die es in der Agrarchemie bis vor kurzem noch gab, werden jetzt vier Giganten. Landwirte und Umwelt werden den Preis dafür zahlen. Und auch Regierungen stehen dem Lobbydruck immer größerer Konzerne gegenüber.
Am 27. Juni hörte der Ausschuss für Wirtschaft und Energie des Bundestages dazu Sachverständige an. Grundlage der Anhörung war der Antrag „Marktkonzentration im Agrarmarkt stoppen – Artenvielfalt und Ernährungssouveränität erhalten“, den Katharina zusammen mit der Grünen Fraktion gestellt hat.
In der Anhörung zeigte sich, dass die Auflagen der EU-Kommission die Probleme, die durch die Fusion entstehen, nicht lösen. Die Marktkonzentration im Agrarmarkt bleibt zu hoch. Darunter leiden Landwirt*innen, Verbraucher*innen und die Umwelt.
Fragen und Antworten
Katharina hat in der Anhörung den Sachverständigen Prof. Lianos vom University College London gefragt, welche Auswirkungen und Probleme die Großfusionen im Agrarmarkt mit sich bringen. Seine Antwort gibt es auf YouTube als Video und hier schriftlich:
„Ich denke, dass es bei diesen Fusionen mehr noch als um eine erhöhte Marktkonzentration um die Kontrolle der globalen Lebensmittelwertschöpfungskette und der Ausrichtung innovativer Bestrebungen in dieser Branche in den nächsten Jahrzehnten geht. Die jüngsten technologischen Fortschritte ermöglichen es uns, in eine Zukunft weitab vom agrarchemischen Modell der landwirtschaftlichen Produktion zu blicken und ein Produktionsmodell einzuführen, das die Umwelt und Biodiversität respektiert und darüber hinaus kleinen Betrieben mehr Unabhängigkeit bietet, um in innovative landwirtschaftliche Verfahrensweisen zu investieren. Indem sie dafür sorgt, dass die globale Lebensmittelwertschöpfungskette weiterhin streng von vier Megakonzernen (und deren integrierten Plattformen) kontrolliert wird, die alle dem Paradigma der chemikalienbasierten Landwirtschaft folgen, wird die aktuelle Fusionswelle in dieser Branche die Marktmacht der dominierenden Unternehmen in den kommenden Jahrzehnten weiter festigen und Innovationsbemühungen in diesem Sektor auf Forschungs- und Entwicklungsinitiativen beschränken, die mit dem Geschäftsmodell der etablierten Unternehmen kompatibel sind.
Meiner Ansicht nach sollte das EU-Wettbewerbsrecht hier eingreifen, um dies zu verhindern. Diese Fusion führt eindeutig zu mehreren horizontalen Überschneidungen und möglicherweise zu einem Preisanstieg für bestimmte Kategorien von Produkten. Vor allem aber hat die Fusion Auswirkungen auf die Innovation und führt zu einer vertikalen und konglomeralen Verflechtung, die höchstwahrscheinlich die Auswahl der Landwirte einschränkt und die Qualität für die Endverbraucher beeinträchtigt. Landwirte werden an integrierte Vollservice-Plattformen gebunden. Es wird eine eingeschränkte Interoperabilität zwischen den Produkten der einzelnen Plattformen geben, weil den Landwirten von IT und Landmaschinen bis hin zu Saatgut und Pestiziden Paket-Agrarlösungen angeboten werden. Der Ausschluss des bestehenden und potenziellen Wettbewerbs kann die Entwicklung und Verbreitung neuer Technologien und innovativer landwirtschaftlicher Verfahrensweisen beeinträchtigen. Die Wahrscheinlichkeit geheimer Absprachen kann sich in Anbetracht der Kontrolle durch das aus dieser Fusion hervorgehende starke Oligopol ebenfalls erhöhen, da bei diesen konkreten Unternehmen und Agrarchemie-Plattformen die Zahl der institutionellen Investoren begrenzt ist. Dies könnte zu Lasten der Endverbraucher gehen, die möglicherweise umweltverträgliche Bewirtschaftungsmethoden bevorzugen. Ich denke, dass die jüngste Verbreitung der intelligenten Landwirtschaft (Smart Farming) und die Revolution bei der Genom-Editierung zu Machtverschiebungen durch das Aufkommen neuer Akteure wie etwa Genom-Editierungsfirmen und Technologie-Unternehmen führt. Das Smart Farming könnte zu zwei extremen Szenarien führen: 1) geschlossenen unternehmenseigenen Systemen, in denen der
Landwirt Teil einer hochintegrierten Lebensmittellieferkette ist, oder 2) offenen kollaborativen Systemen, in denen der Landwirt und jeder andere Akteur im Lieferkettennetzwerk flexibel Geschäftspartner, Technologien und Lebensmittelproduktionsunternehmen wählen kann. Die Wettbewerbsbehörden sollten meines Erachtens deshalb eher die zweite als die erste Option unterstützen.
Die digitale Landwirtschaft bildet den „Klebstoff“, der die Produktionsmittel (wie etwa Saatgut, Pflanzenmerkmale, Saatgutbehandlungen, Pflanzenschutz usw.) miteinander verbinden und als Kern jeder zukünftigen integrierten Lösung dienen wird. Dies erklärt, warum der intelligenten Landwirtschaft durch die vier etablierten Unternehmen so viel Bedeutung beigemessen wird, denn so können sie zum Schutz ihrer Position in den traditionellen Agrarmärkten, einschließlich der Märkte für genmanipuliertes Saatgut, digitale landwirtschaftliche Produkte entwickeln. Soweit Entscheidungen über Saatgut und andere Produktionsmittel durch die Nutzung moderner Algorithmen „unterstützt“ werden, ist es unwahrscheinlich, dass Landwirte sich für andere Produkte/Leistungen als von den vier großen Konzernen (den „Big Four“) empfohlen entscheiden werden. Dies schränkt den Marktwettbewerb in jedem von diesen integrierten Plattformen abgedeckten Markt ein und beeinträchtigt demzufolge die Produktivität. Diese erhöhte Konzentration der Kontrolle kann darüber hinaus zu erheblichen Risiken für die Ernährungssicherheit, die Lebensmittelsicherheit und die Biodiversität führen – zusätzlich zu traditionelleren Parametern wie dem Wohlergehen der Verbraucher (erschwingliche Lebensmittelpreise, hohe Qualität, Vielfalt und Innovation).
Meine These ist, dass man hohe Qualität, Vielfalt und Innovation nicht abstrakt auslegen darf und dass das, was sie ausmacht, mit den gesellschaftlich wertvollen Dimensionen des Wettbewerbs, die im EU-Vertrag angestrebt werden, in Einklang gebracht werden sollte. Was gesellschaftlich wertvoll ist, wird im Vertrag in den Klauseln zur horizontalen Integration und in unserem Fall in Artikel 11 AEUV über den Umweltschutz dargelegt. Deshalb wäre es meines Erachtens zu kurz gedacht, hier zwischen wettbewerblicher Beurteilung und Prüfung des öffentlichen Interesses einen Zwiespalt zu sehen. Die Megafusionswelle, zu der die Fusionstransaktion zwischen Monsanto und Bayer wesentlich beiträgt, wird daher höchstwahrscheinlich das Wohlergehen von Landwirten, Endverbrauchern und der Union – alles erklärte Ziele des EU-Wettbewerbsrechts – beeinträchtigen. Die von der Europäischen Kommission in dieser Entscheidung vorgebrachte Lösung einer „künstlich erschaffenen Konkurrenz“ durch eine Stärkung von BASF wird es meines Erachtens den „Big Four“ außerdem ermöglichen, ihr Geschäftsmodell und ihre Wettbewerbsstrategien zu festigen. Vielen Dank.“
Harald Ebner stellte Prof. Lianos die Frage, welche Aspekte die EU-Kommission bei der Freigabe der Fusion vernachlässigt habe, welche politischen Maßnahmen deswegen getroffen werden sollten und, ob die Bundesregierung die Fusion vor dem europäischen Gerichtshof überprüfen lassen sollte. Seine Antwort gibt es hier:
„Ich bin der Ansicht, dass der von der Europäischen Kommission angewendete Ansatz und die gewählte Abhilfestrategie auf mehreren vorausgehenden falschen Überzeugungen und Annahmen basieren.
Erstens nimmt dieser Ansatz die aktuelle Marktarchitektur als gegeben hin und versäumt es offenbar, die erheblichen technologischen Veränderungen zu berücksichtigen, die die Branche in naher Zukunft betreffen können. Es bestehen bereits zahlreiche Anzeichen dafür, dass die aktuelle technologische Revolution der digitalen Landwirtschaft und Genom-Editierung die Wettbewerbsstruktur der Branche und die Organisation der landwirtschaftlichen Produktion wesentlich verändern wird. Mit der jüngsten Megafusionswelle wird die Strategie der etablierten Unternehmen umgesetzt, die sicherstellen soll, dass sie die Kontrolle über die Branche nicht an neue Marktteilnehmer verlieren, und die Ausrichtung von Innovationen auf alternative Anbaumethoden blockiert.
Zweitens hat die Kommission der Art des Wettbewerbs in der Branche, der mit den EU-Verträgen gefördert werden soll, nicht ausreichend Beachtung geschenkt. Hierbei geht es nicht nur um Preiswettbewerb oder abstrakte Innovation, sondern um Wettbewerb im Hinblick auf die Qualität und die Innovation für umweltfreundlichere und nachhaltigere landwirtschaftliche Produktionsmethoden.
Drittens hat die Kommission die Fusion unter Auflagen genehmigt und hierbei ein recht weitreichendes und umfassendes Paket von Abhilfemaßnahmen beschlossen. Obwohl die Europäische Kommission erkannt hat, dass mit der Fusion der harte Kopf-an-Kopf-Wettbewerb zwischen Bayer und Monsanto wegfallen wird, zielt die vorgeschlagene Abhilfestrategie darauf ab, mit der BASF einen neuen glaubwürdigen Konkurrenten zu erschaffen, indem eine komplexe, teure und wahrscheinlich mittel- und langfristig unwirksame Übertragung von Vermögenswerten organisiert wird. Meiner Ansicht nach ist die Ersetzung des organischen Wettbewerbs, der sich im Falle einer Blockade der Fusion zwischen Bayer und Monsanto entwickelt hätte, durch einen künstlich erschaffenen neuen Konkurrenten im Rahmen einer durch eine Wettbewerbsbehörde angeordneten Zusammenschusterung verschiedener Vermögenswerte der Fusionsparteien ohne eine ausreichende Prüfung, ob sie zu den bestehenden Vermögenswerten und Wettbewerbsstrategien von BASF passen, eine riskante Strategie. Ich glaube nicht, dass der Wettbewerb zwischen den neuen „Big Four“, einschließlich der erweiterten BASF, bei dieser vom Markt erzwungenen Fusion so intensiv sein wird wie noch vor der Fusion zwischen den „Big Five“. Darüber hinaus müssen die Zukäufe seitens der BASF gemeldet und in einer Reihe von Jurisdiktionen weltweit genehmigt werden. Dabei kann es durchaus zu einer Genehmigung unter Auflagen oder gar zu einer Blockade der Transaktion kommen, was die Fähigkeit der erweiterten BASF, auf dem Markt wirksam zu konkurrieren und gegen die drei anderen Plattformen zu bestehen, weiter beeinträchtigen könnte.
Viertens hat die Kommission offenbar ebenso wenig die recht intensiven vertraglichen Bindungen zwischen den etablierten Unternehmen berücksichtigt. Dies betrifft beispielsweise die gegenseitigen Lizenzen, die für den Handel mit gentechnisch verändertem Saatgut zwischen den „Big Four“ erteilt wurden. Besondere Sorge bereitet auch die Tatsache, dass die gleichen institutionellen Investoren gleichzeitig größere Aktienpakete an beiden Unternehmen wie auch an ihren Wettbewerbern halten.
Fünftens glaube ich, dass die EU-Gerichte die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon hätten berücksichtigen sollen, der nach der aktuellen EU-Fusionskontrollverordnung in Kraft trat, insbesondere das Konzept der sozialen Marktwirtschaft. In den Bestimmungen zur horizontalen Integration wird der Wert der sozialen Marktwirtschaft dargelegt, und gemäß Artikel 11 AEUV muss der Umweltschutz bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken Berücksichtigung finden.
Basierend auf den Bestimmungen zur horizontalen Integration im Vertrag ist es möglich, einen Ansatz zu verfolgen, bei dem neben dem Preis zusätzliche Wettbewerbsdimensionen berücksichtigt werden. Diese Bestimmungen würden der Kommission bei der Auslegung dessen, was mit Qualität oder Innovation gemeint ist, als Orientierungshilfe dienen, indem Umweltschutzbelange einbezogen werden, wie es Artikel 11 AEUV vorschreibt. So gesehen sollten mit der Fusionskontrolle gesellschaftlich wertvolle Innovationen und gesellschaftlich wertvolle Qualität geschützt werden. Sofern die Kommission exklusiv für die Fusionskontrolle bei Zusammenschlüssen von gemeinschaftsweiter Bedeutung zuständig ist, besteht eine geringere Gefahr der Inkohärenz, wenn auf eine so breite Auslegung der Bestimmungen zur horizontalen Integration in Zusammenhang mit der EU-Fusionskontrollverordnung zurückgegriffen wird, als bei der Umsetzung der Artikel 101 und 102 AEUV. Ich mache mir deshalb keine wirklichen Sorgen, was die Einbeziehung der nationalen Wettbewerbsbehörden betrifft. Zudem möchte ich noch anmerken, dass entgegen dem, was von einigen meiner Kollegen behauptet wurde, in der Literatur zum EU-Wettbewerbsrecht in dieser Hinsicht weitgehend Einvernehmen herrscht. Zu nennen wären hier Chris Townley, Ariel Ezrachi, Giorgio Monti, Suzanne Kingston, Anna Gerbrandy, Ben van Rompuy, Julian Nowag und andere.“